Cabeceras de cuenca, ¿una caja de Pandora para la minería?

Cabeceras de cuenca, ¿una caja de Pandora para la minería?

Por Jean Piere Fernández

Ilustración de Carlos Navas

La cabecera de cuenca es una caja de Pandora, porque definirla es una tarea titánica. La Ley 30640 modifica el artículo 75 de la Ley de Recursos Hídricos en materia de cabeceras de cuenca. La norma le da un plazo de un año a la ANA para que le diga a todo el mundo qué es lo que el país entiende por «cabecera de cuenca». Si bien la ley fue promovida por la izquierda más oxidada, Frente Amplio, y apoyada por la derecha más confusa, Fuerza Popular, al final la aprobaron todos los partidos políticos de todos los sabores el 19 de julio del 2017 y luego promulgada por el presidente de ese entonces Pedro Pablo Kuczynski.

Gran parte de los proyectos mineros más importantes en el Perú se ubican en la parte alta de las montañas. Sin embargo, la ley de cabecera de cuenca no debería ser genérica sino particular porque toda cuenca es distinta. Muchos de los proyectos mineros en operación y que tarde o temprano lo harán, como Michiquillay, están asentados en cuencas hidrográficas.

Jorge Merino, exministro de Energía y Minas, también ha reaccionado con vehemencia a la norma que modifica el artículo 75 de la Ley de Recursos Hidrográficos, pues hace mella en la confianza y estabilidad que necesitan los inversionistas para animarse a dejar los dólares aquí y no en otro lugar.

El 85% del agua fresca la consume la agricultura en el país, un poco más de 7% los conglomerados urbanos y solo un 1.5% la industria minera.

«No estamos todos mirando bien lo que significa la generación de confianza no solo de las comunidades sino también para atraer inversiones», expresó. El asunto de las cabeceras de cuenca, para Merino, es un asunto liliputiense y que no merece la menor atención ya que en el país hay «mucha agua y esto de la cabecera de cuenca no debe ser un problema para que haya actividad minera sobre los 3 mil 500 metros de altura». Según el exministro, más de la mitad de todas las operaciones mineras en el país están asentadas sobre los 3,500 msnm.

Las cuencas son los territorios que recolectan el agua, y todo río proviene de una cuenca, explicó José de Piérola, experto en asuntos hídricos. La parte alta de la cuenca se llama cabecera. En el caso del Perú, sostiene, las lluvias tienen su origen en el Atlántico, y la costa peruana recibe el agua desde los Andes. A De Piérola le inquieta un aspecto de todo el tinglado sobre cabeceras de cuenca. Dice que «La gran preocupación es que se pueda llegar a pensar que todas las cabeceras de cuenca son intocables». Y se responde: «Evidentemente no es así». El experto reconoce que es posible albergar actividades económicas en cabeceras de cuenca, como se ha logrado en muchas partes del mundo, siempre y cuando la legislación ambiental sea estricta y, sobre todo, factible de cumplirse.

También le inquieta a De Piérola que la metodología que elabore la ANA sea rígida como una regla. «En el norte del país llueve de forma distinta al sur. Por tanto, afirma, una metodología única no es posible», sostuvo.

Para Miguel Cardozo, presidente de CP Group, en principio, el control ambiental es fundamental para la nación siempre y cuando sea este esencialmente técnico y no ideológico. Cardozo es de los convencidos de que toda zona donde hay intervención humana debe ser ambientalmente controlada. No obstante, tiene una objeción para el asunto de cabeceras de cuenca. Cardozo cree que estas no van a poder ser bien definidas porque el elemento político intrínseco en el mismo concepto no podrá ser atajado. Miguel Cardozo tiene una visión apocalíptica de la Ley 30640, pues cree que podría condenar al país al «decrecimiento económico». Aunque dramática, su lógica es correcta porque la minería, con respecto al uso de agua fresca, es una industria que causa el menor impacto.

En alguna oportunidad, Raúl Benavides, un importante ejecutivo de Compañía de Minas Buenaventura, hablando sobre las cabeceras de cuenca y la norma que solicita que se las defina, dijo que esto generará que  en las zonas altas de los Andes peruanos no se invierta en nada «porque no hay seguridad legal y en cualquier momento nos pueden decir que la zona en la que se desea trabajar es una cabecera de cuenca». Es más, desde la visión de Benavides, lo que fomentará la Ley 30640 es la huída de las grandes inversiones y reforzará la minería ilegal. En resumen, la ley de cabeceras de cuenca es innecesaria para Benavides porque la protección y cuidado del entorno, sea cual fuere este, cuenca o no, están implícitos en los Estudios de Impacto Ambiental que revisan, cotejan y aprueban diversos sectores.

Confusión mundial

Una cuenca es un «territorio rodeado de alturas» o un «territorio cuyas aguas afluyen todas a un mismo río, lago o mar». Una cabecera es el «principio o parte principal de algunas cosas» y en una de sus acepciones, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, a secas, «el origen de un río». No obstante todas estas definiciones, no existe jurídicamente una definición oficial y compartida por todos de «cabecera de cuenca».

Desde el 2008, Guido Bocchio es presidente del Comité de Agua de la SNMPE, es profesor universitario de Legislación del Agua y gerente legal y de Recursos Naturales de Southern Copper desde la diluviana fecha de 1984. Todo lo que sabe Bocchio sobre cabeceras de cuenca lo dio a conocer en diciembre del año pasado, en el tradicional Jueves Minero del IIMP. En esa charla Bocchio mostró que no solo el Perú sino el mundo entero no tiene ni idea de lo que es una cabecera de cuenca, y puesto que no se la figuran, han desistido de conceptualizar esta abstracción. Y en su lugar han optado por utilizar otras variantes del amplio lenguaje.

Bocchio dijo por ejemplo que en Argentina se habla de «zonas críticas de protección especial»; en Bolivia se las asocia con la idea de «nacientes» de ríos; en Canadá no existe un criterio cercano al de cabecera de cuenca. En la provincia canadiense de Nueva Escocia se habla de «watershed» o, como la tradujo Bocchio, «área drenada que contribuye a un cuerpo de agua». En la lejana China se ha impuesto el término «zonas de protección»; en la vecina Colombia domina la idea de «páramo», vinculada a las zonas altas de la cordillera y en la que se prohíben actividades mineras y petroleras en general. En Chile no existe concepto alguno próximo al de cabecera de cuenca, ni tampoco en México; en Ecuador predominan las llamadas «fuentes de agua».

En la desarrollada EEUU se discute la frase «source waterched» (cuenca fuente) y en el también país modelo de Australia se hace hincapié al «catchment» o contribuyente de río. De allí la frase de Víctor Gobitz, cuando dijo que el concepto de cabecera de cuenca no existe en la legislación internacional.

Lo que se entiende en el Perú por cabecera de cuenca es que hace referencia a los espacios de las partes más altas de las cuencas que reciben agua y que además tienen el potencial de acumular y retenerla en forma de glaciares, nieve, humedales y bajo la superficie. Esta, por supuesto, es una definición instantánea y no implica que todos la describan de esa forma. Ese es el principal escollo: el concepto de «cabecera de cuenca» es tan amplio que permite un universo de interpretaciones.  En cierta medida, el término «cabecera de cuenca» es nuestra materia oscura. Hasta cierto punto, sabemos que existe y tiene cierto efecto en el entorno, y sin embargo no podemos intelectualizarla fácilmente.

Opiniones contundentes

El asunto de las cabeceras de cuenca estalló cuando Elsa Galarza ocupaba el sillón de ministra del Ambiente. Ella, en su paso por el Perumin 33, en Arequipa, dijo sin cortapisas que el término «cabecera de cuenca no es algo nuevo».

La ambigüedad en Derecho es el cuchillo carnívoro que podría poner en jaque las inversiones mineras en el Perú. La expresión «cabecera de cuenca» es equívoca porque no tiene límites definidos, y por tanto, la lógica detrás del pedido de que se la conceptualice, de que se le ponga forma y contornos jurídicos es ventajosa para todos, asumen varios expertos, entre ellos la exministra Galarza. «Por eso yo creo que es más peligroso tener la norma como está hoy en día, donde todo el mundo tiene su propia interpretación auténtica de lo que eso significa, que sentarnos y precisarlo nosotros para que todos entendamos el mismo concepto», dijo en su momento a un medio periodístico.

A juicio de un especialista en medio ambiente y agua, yerra quien cree que llueve más en lo más alto. No siempre es así. El connotado investigador ambiental Rafael Fernández Rubio, que asiste a simposios mineros cada vez que puede, es de la opinión de que las cabeceras de cuenca no producen agua.  Hay mitos y hay realidades.  Se dice que el agua «nace» en las cabeceras de cuenca y Rafael Fernández sostiene que este es un argumento científicamente errado.

«El agua nace en donde hay precipitación, sea en cabeceras o en cualquier sitio», señaló. El científico español refiere que se ha expandido y malentendido el concepto.  Por encima de los 4,000 o 4,500 msnm, afirma, llueve mucho menos que por debajo de esas altitudes. En otras palabras, el «óptimo pluvial» al menos en los Andes peruanos aparece entre los 2,000 y 3,000 msnm.

 «Cualquiera que suba a  lo alto de estas cumbres, verá que las nubes están por debajo». El especialista en hidrogeología Rafael Fernández Rubio mantiene la tesis de que la expresión «cabecera de cuenca» no existe en la legislación internacional.

Víctor Gobitz, CEO de Minas Buenaventura y presidente del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP) hasta mayo de este año, ha dicho en casi todos los foros a los que ha asistido que el concepto de «cabecera de cuenca» es un fantasma léxico y que, no obstante, sus efectos pueden causar «nubarrones en el desarrollo de proyectos mineros». Para Gobitz, la ley es «un duro revés».

Luis Marchese, presidente de la Sociedad Nacional de Minas, Petróleo y Energía, cada vez que se le ha inquirido sobre el asunto, ha manifestado que la Ley 30640 es un frankenstein legal, sin sustento técnico y un cuento de hadas que se ha sacado del sombrero la «gente que se opone a la minería».

ANA

 La Autoridad Nacional del Agua  (ANA), con el apoyo de otras instituciones como el Minam, el Minagri, el mismo MEM y hasta representantes de la sociedad civil como la academia, tienen un año para elaborar el constructo sobre lo que se debe entender por cabecera de cuenca y lo que no debemos entender por esta locución. Y este plazo vence a mediados de este año.

El primer código de aguas conocido en el Perú data de 1902. Y allí no hace referencia alguna al concepto de cabeceras de cuenca. Tampoco figura la expresión en la Ley General de Aguas de 1969. Normativamente, las cabeceras de cuenca aparecieron en el 2009, con la ley de Recursos Hídricos (Ley 29338). Tras esta ley, se han emitido un sinnúmero de ordenanzas regionales que intentaron regular los recursos hídricos. Todas ellas, luego, han sido declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional ya que solo la ANA tiene esa competencia actualmente.

Una ordenanza regional paralizó el proyecto Minas Conga en el 2009, declarada luego inconstitucional en el 2012.

La ANA trabaja en el marco metodológico para la delimitación y estudio de vulnerabilidades de las cabeceras de cuenca. Abelardo La Torre, jefe de la ANA, refiere que este es «una papa caliente que es tremenda». La Torre admite que «la normativa peruana no necesita una directriz más para preocuparnos por la cabecera de cuenca… Todo está en las leyes ambientales».  Desde su punto de vista, plasmado en un influyente suplemento minero de circulación nacional, «hay políticamente una actitud de limitar la minería en casi todo el país”. No hay escasez de normas regulatorias ambientales sino todo lo contrario, señaló Abelardo La Torre.

La novedad de la ley es que ordena elaborar a la ANA «un marco metodológico técnico para identificar y zonificar cabeceras de cuenca». ¿Habla la ANA de un documento orientado a realizar una especie de inventario de cabeceras de cuenca en el país? ¿Es esto acaso posible? Para el exministro del Ambiente, Manuel Pulgar Vidal, según declaró a un medio, esta es una tarea utópica y hasta absurda.

(Se tiende a pensar que las cabeceras de cuenca son los puntos más altos. Pero no siempre es así. La realidad tiene sus trucos. En el Perú hay un lugar conocido como Quince Mil. Está en alguna parte de la región Cusco y según los expertos en precipitaciones, es el punto geográfico del país en el que más llueve. Y sin embargo, no es una zona alta de la cordillera. Está a 600 msnm).

Cifras oficiales de la ANA nos dan pinceladas importantísimas de que este asunto de las cabeceras de cuenca es un extremo plagado de ideología y pobre en ciencia. El 85% del agua fresca la consume la agricultura en el país, un poco más de 7% los conglomerados urbanos y solo un 1.5% la industria minera, que aporta alrededor del 11% del PBI y más de la mitad de los ingresos por exportaciones, además de contribuciones por canon minero, regalías, derechos de vigencia y fondos sociales.

Según el Instituto Fraser, Finlandia es la región en el mundo más atractiva para las inversiones mineras (Perú ocupa el lugar 19°).

En efecto, hoy la minería moderna aplica mecanismos de recuperación de agua con circuitos cerrados. Recuperan en la mayoría de casos el 70% y hasta el 90% del agua que utilizan en sus procesos «La industria minera es la que mejor cuida el agua entre todas las industrias del Perú», opinó Jorge Soto Yen, experto en políticas ambientales.

Rómulo Mucho, exviceministro de Minas y otrora candidato a la Presidencia del Perú, argumenta que la minería en cabecera de cuenca es posible y hasta alentable porque «no hay nada arriba», por encima de los 4,000 msnm. En un programa de televisión, Mucho afirmó que «toda actividad industrial contamina», y luego agregó que en cuanto a la minería el impacto es «controlable». «La minería formal y a gran escala utiliza y reutiliza el agua», subraya. Para Rómulo Mucho, lo que preocupa no es la Ley 30640 en sí, sino que esta sea usada políticamente para bloquear proyectos.

Potencial económico

El potencial de crecimiento económico del Perú es alto. Pero ninguna investigación toma en cuenta la variable de un escenario adverso por una definición poco legible sobre lo que es una cabecera de cuenca. Puesto que somos un país que vive de la venta de minerales, dejar de lado este posible hecho es acaso un importante descuido. Para el economista jefe en Perú del BBVA Research, Hugo Perea, las proyecciones del Banco Central de Reserva son aún relativamente optimistas, con una proyección de crecimiento de 4% del PBI. Para un estimado así se tiene en cuenta tanto el entorno internacional: el precio de las materias primas ha escalado, «y eso es bueno para un país como el nuestro, en el que más de la mitad de sus exportaciones provienen del sector minero», declaró.

Por supuesto, hay otros aspectos que aumentan el optimismo económico. Un presidente nuevo llega al poder siempre con un capital político relativamente sano. Agencias calificadoras de riesgo como Fitch confían en que el presidente  Martín Vizcarra será un mejor intermediario en el Cogreeso que su antecesor. Su reputación como un artista de la negociación le precede desde que era gobernador regional en Moquegua, lugar en el que se desarrollará el proyecto de US$4,800 millones  Quellaveco, de Anglo American.

Desde distintos frentes se sostiene que la tarea de Martín Vizcarra es ahora  generar un clima  de aliento de las inversiones con un marco jurídico simple y claro. ¿Será acaso cristalina la definición de cabecera de cuenca en la que trabaja la ANA? ¿Será solo una o habrá varias, dependiendo de la zona geográfica? Son preguntas importantes que deben ser respondidas seriamente cuando se publique el informe final.

Las autoridades gubernamentales han admitido en varios medios y foros que trabajan al alimón con las mineras pues quieren conocer en qué momentos se dificultan las gestiones y cuáles son las trabas susceptibles de mejora.  Esta política de «limpiar el camino» le ha permitido al Gobierno sostener en todos los estrados que la inversión minera en general será de US$10,000 millones este año.

 

Más producción del metal rojo

Los nuevos proyectos mineros que comenzarán su producción comercial en los tiempos por venir proporcionarán data dura de las posibilidades reales del país de aumentar la producción cuprífera en casi un tercio para el bicentenario de la República.  En el 2016 las distintas empresas mineras que operan en el Perú produjeron en conjunto 2.3 millones de toneladas, 2.5 millones en el 2017 y se infiere que, a este ritmo, cuando llegue el 2021, la producción del metal rojo habrá superado la barrera de los 3 millones de toneladas.

El año pasado se incrementó la inversión en exploración en 34%. El país captó el 7% del presupuesto mundial destinado a la búsqueda incesante de más reservas mineras y para el 2021 aspiramos a atraer el 8% del bolsón total mundial. El viceministro de Minas Ricardo Labó conjetura que en gran medida el aumento es consecuencia de la simplificación de las normas, de la canalización más veloz de los trámites y de la actualización de la data geológica. En estos momentos, la cartera de proyectos mineros peruanos ronda los US$58,000 millones y la meta del Gobierno es que al menos el 30% de estos se concreten al 2021. Pero una vez más: ¿será la Ley 30640, que modifica el artículo 75 de la Ley de Recursos Hídricos en materia de cabeceras de cuenca, una ventaja o un estorbo? No lo sabemos aún.

País modelo

Según el Instituto Fraser, Finlandia es la región en el mundo más atractiva para las inversiones mineras (Perú ocupa el lugar 19°). En una entrevista con la experta finlandesa en manejo de recursos hídricos, Katri Mehtonen, concedida a esta revista en su paso por el Perú, nos dimos con una gran sorpresa. Methonen afirmó que en su país el asunto del agua fresca no es un debate importante. «Entre agricultura y minería no hay ninguna crispación con respecto al agua porque tenemos mucha», dijo. En las minas de Finlandia, como en muchas operaciones aquí, «el agua en minería permanece en la operación, la usan, la tratan y finalmente la recirculan», sostuvo la entrevistada.

Los finlandeses, según Katri Mehtonen, han interiorizado que todas las industrias, cual fuere esta, pueden ser (y en efecto son) sustentables en su país por ley. «La ley ambiental es muy estricta», aseveró. Y añadió: «En Finlandia el agua fresca abunda. Y además en las minas de mi país entra menos agua limpia de la que sale al final del proceso».

En este país del norte de Europa no existe ninguna planta desalinizadora. Ni la necesitan, dice Mehtonen,  ni tampoco la exigen. «En Finlandia [la desalinización de agua de mar para operaciones industriales] no es una pregunta relevante porque contamos con demasiada agua fresca».

Katri Mehtonen, una abeja que esparce el polen del «smart water» (la gestión del agua a través de dispositivos digitales), en cada uno de sus viajes por el mundo, afirma que si alguna empresa decidiera invertir en un proyecto próximo a donde los ríos en Finlandia nacen, simplemente, como se suele hacer con un EIA, se mediría su impacto en el entorno y si al final obtiene todos los permisos, no habría problema alguno en que se haga la inversión. «En Finlandia no está prohibida la inversión en estas zonas de antemano», subrayó.

*Este artículo apareció en la edición 61 de la revista Energiminas.

Autor: Jean Pierre Fernandez (jpfernandez@prensagrupo.com)