Presidenta del OEFA: “En el 2018 aumentó el número de casos tramitados por el Tribunal de Fiscalización Ambiental”

¿Qué sería de nosotros sin el OEFA? El poder y los poderosos necesitan ser fiscalizados, por supuesto. Y esta es una tarea nada fácil y la realiza esta institución dirigida desde el 2016 por la abogada Tessy Torres Sánchez, su presidenta, que en este diálogo esclarece las funciones de la entidad, sus logros recientes y sus desafíos presentes.

Antes que sanción, en el OEFA se ha instaurado una cultura de la prevención: avisar antes que sea muy tarde. Este modelo de gestión está teniendo resultados positivos. Un claro ejemplo es la evaluación ambiental temprana de los lugares con potencial para actividades industriales importantes. Otro punto significativo es que un número relevante es el porcentaje de cumplimiento de las medidas correctivas impuestas en los procedimientos administrativos sancionadores, que al 2018 asciende a 93.97%, según revela la funcionaria a esta revista.

En otras palabras, casi la totalidad de las industrias quiere hacer las cosas correctamente. Torres, basada en una encuesta de percepción, admite no obstante que la institución que comanda no resulta confiable para una gran proporción de la población en las principales zonas de conflictos ambientales.

Más que la sanción, el rol principal del OEFA es el cumplimiento voluntario de la norma ambiental. ¿Está resultando esa estrategia?

El rol del fiscalizador es lograr que las normas se cumplan y cuando el administrado es sancionado quiere decir que esta finalidad no se alcanzó. El cumplimiento oportuno y voluntario de la normativa y de los compromisos ambientales son fundamentales para evitar los impactos ambientales negativos generados por las diversas actividades extractivas y productivas en el país. Esto redunda a favor de los ciudadanos, el Estado y de los propios administrados, pues elimina el costo que genera el incumplimiento, esto es el daño o el riesgo de afectación al ambiente -y en algunos casos hasta a la salud de las personas- y el costo por la imposición de una sanción y las medidas administrativas que ordenan la reparación.

El  enfoque preventivo involucra diversas actuaciones de la autoridad fiscalizadora: desde el monitoreo y evaluación integral del estado de los componentes ambientales en las zonas priorizadas, el seguimiento de los resultados de supervisiones anteriores (para determinar la incidencia de las operaciones y criticidad de los componentes), la promoción de la corrección de las conductas infractoras, las medidas administrativas de control y, en última ratio, la sanción de infracciones ambientales, que deben tener un efecto disuasorio particular -en el administrado que es castigado- y general, respecto de los demás administrados, que se espera evitan incumplir en la medida que toman conocimiento de la multa impuesta a los agentes que desarrollan las mismas actividades.

La normativa del OEFA ha introducido una serie de beneficios que promueven la subsanación o corrección de la conducta infractora, que van desde el archivo del expediente hasta reducciones significativas de la multa.

Si bien el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley 27444 establece que es un eximente de punición la subsanación voluntaria que realiza el administrado con anterioridad al inicio del procedimiento sancionador, OEFA ha ampliado este beneficio. En efecto,  de acuerdo a lo establecido en los reglamentos que regulan los procedimientos del OEFA, aun cuando la subsanación no sea voluntaria o cuando por sus características no sea posible realizar dicha subsanación, en caso el administrado adecúe su conducta a derecho o asuma su responsabilidad, podrá beneficiarse con el archivo de la supervisión teniendo en cuenta criterios asociados al daño o riesgo generado, o con reducción de la multa de hasta el 90%.

Además, se ha introducido la denominada  supervisión orientativa  en el proyecto de Reglamento de Supervisión de OEFA publicado el 29 de diciembre del 2018  que se  encuentra en etapa de comentarios y que tiene por objeto la promoción del cumplimiento de obligaciones fiscalizables a través de la puesta en conocimiento de las obligaciones a los administrados y una verificación del cumplimiento sin fines punitivos, en situaciones tales como  administrados que pertenece a sectores transferidos al OEFA en los dos últimos años, que sea una persona natural con negocio, micro o pequeña empresa o que la supervisión constituye la primera a la que es sometida el administrado.

El OEFA determina si los agentes del mercado cumplen con sus obligaciones ambientales. ¿Lo están haciendo en la medida en que deberían al menos las empresas del sector minero y de hidrocarburos?

Es importante tener en cuenta que los administrados deben cumplir tanto con lo establecido en sus instrumentos de gestión ambiental como en el marco normativo ambiental y, en tal sentido, son numerosas y diversas las obligaciones a las que se encuentran sometidas, siendo algunas de ellas de mayor impacto que otras.

En OEFA nos hemos abocado a identificar a los administrados y, respecto de ellos, las obligaciones cuyo incumplimiento ocasionaría un mayor daño o riesgo ambiental para focalizar la fiscalización. Este análisis de riesgo está desarrollado en el Plan de Fiscalización Ambiental que cada año se aprueba.

Adicionalmente a las supervisiones que se desarrollan en función a este análisis de riesgo, a lo largo del año se presentan lo que se denominan emergencias ambientales por situaciones que exigen que la autoridad se haga presente, en los que se evidencian incumplimientos que no necesariamente son significativos; por ejemplo, en el caso de las volcaduras de camiones que no afectan significativamente a la flora, fauna o a la población de los alrededores. Es por ello que, si bien al cierre del 2018 tenemos un 55% de incumplimiento normativo, debemos tener en cuenta que no todos los incumplimientos detectados equivalen a la generación de un daño ambiental. Tarea pendiente es ser más finos en mostrar en la estadística los tipos de incumplimientos.

A octubre, ustedes han reportado 86 medidas administrativas de supervisión. En minería, tres de carácter particular y 64 de manera preventiva.  En hidrocarburos han realizado ocho, todas de forma preventiva. ¿Qué significa? ¿Cómo deberíamos interpretar estos datos?

Debido a la complejidad de las operaciones que se ejecutan en los sectores minería e hidrocarburos resulta cosustancial a su desarrollo el riesgo de afectación, es por ello que hemos centrando la atención en aquellos casos en los que dicho riesgo es alto.

Las medidas administrativas impuestas obedecen a que se ha establecido una dinámica distinta en el trabajo de las áreas de supervisión del OEFA, a partir de reconocer que su tarea no solo consiste en identificar incumplimientos sobre aspectos relevantes, sino que, lo importante es que logren que el daño o riesgo que se viene generando en algunos casos, se detenga lo antes posible.

Antes, el cese de la conducta infractora se producía, en un alto porcentaje de casos, con la imposición de la medida correctiva -esto es al concluir el procedimiento sancionador de podía tomar hasta más de tres años- ahora, es el supervisor quien incluso en campo impone la medida administrativa –denominada preventiva- que ordena al administrado corregir su conducta y reparar el daño causado.

Desde el inicio de la gestión en setiembre de 2016 a la fecha se han ordenado 220 medidas administrativas en la etapa de supervisión, 36 de ellas se encuentran cumplidas, y 172 en proceso de cumplimiento. Es en este contexto,  que las medidas administrativas dictadas en el marco de la supervisión aumenta el grado de efectividad de nuestra tarea de brindar una adecuada protección ambiental.

Adicionalmente, la imposición de estas medidas propicia la retroalimentación entre autoridades y administrados para que, a consecuencia de las acciones de supervisión, mejoren los estándares ambientales de sus operaciones y, por ende, sus relaciones con las poblaciones de las áreas en donde desarrollan sus actividades.

¿Está funcionando la evaluación ambiental temprana (EAT), que se desarrolla por varios meses con la comunidad y la empresa antes de la etapa de explotación?

La EAT se desarrolla, como bien se señala, con la participación de la ciudadanía, las empresas y demás entidades involucradas, pues su objetivo central es que todos los actores cuenten con información ambiental objetiva, oportuna y actualizada que otorgue predictibilidad y genere confianza, especialmente de las comunidades vinculadas al proyecto respecto de la labor del fiscalizador, contribuyendo además a la prevención de futuros conflictos socioambientales.

Lo que hemos evidenciado es que las acciones de la EAT son bien recibidas por la ciudadanía, debido a que en ellas identifican una intervención del Estado oportuna -antes del inicio de operaciones- que genera un diagnóstico ambiental construido participativamente y que sirve a futuro como un insumo para la vigilancia ambiental, no solo del fiscalizador ambiental, sino también de la misma población.

En efecto, con la determinación temprana del estado de la calidad de los componentes ambientales –esto es previa al comienzo de operaciones- se inicia la labor de vigilancia ambiental que realiza el OEFA sobre los componentes susceptibles de ser alterados en el tiempo. Y durante la EAT es posible que se identifiquen posibles fuentes de alteración del ambiente preexistentes al proyecto de inversión, ya sea de origen natural o antropogénicos.

Tal como lo mencionas, en el proyecto Tía María se evidenció la presencia de boro y arsénico en las aguas del rio Tambo, cuyo origen se explica por la presencia de aguas termales ubicadas en la cabecera de cuenca.

Esta información fue compartida con el sector agrario para que actué en el marco de sus competencias. Asimismo, teniendo en cuenta que la EAT identificó plomo y arsénico en el tejido de camarones de rio, SANIPES realizó una serie de acciones vinculadas a dicha situación, extendiendo el área de estudio a toda la costa peruana y ha implementado un sistema de vigilancia permanente.

¿Que logramos con todo ello? En primer lugar, la identificación de una problemática ambiental, a partir de lo cual promovemos la actuación de las autoridades competentes. Si esta situación fuera advertida con posterioridad al inicio de operaciones, podría ser atribuida a la actividad, pudiéndose generar un conflicto socio ambiental.

Con las EAT estamos fomentando la participación ciudadana con enfoque de género e interculturalidad. Así, entre el 2017 y 2018, se ha registrado 2561 participaciones, destacando la de 868 mujeres entre ciudadanos, representantes de los administrados y diversas instituciones del estado, Los funcionarios del OEFA han utilizado el idioma predominante de la zona para comunicarse, por ejemplo, el quechua, lo que ha permitido fomentar una mayor intervención de la sociedad civil.

En el periodo 2017-2018 se realizaron un total de 12 EAT en 08 regiones del país (10 corresponden a proyectos del sector minería, 2 a energía). Para el presente año, se tiene programado realizar 6 EAT (4 en minería y 2 en energía).

Hasta octubre, han confirmado multas por 2,310 UIT. Unas 1019 UIT para el sector hidrocarburos y 567 UIT para minería. ¿Son números que nos deben alegrar o entristecer? ¿Por qué?

Las multas confirmadas (2,310 UIT) corresponden a 110 expedientes. De dichas multas, 99 (90%) fueron impuestas durante el 2018, 9 (8%) el 2017 y 2 (2%) el 2016. Cabe recordar que por un periodo de 3 años (desde el 13/07/2014 al 13/07/2017) OEFA se encontraba impedido de imponer multas, por lo que esos números no tienen un referente con un periodo inmediato anterior que nos permita evaluar comparativamente el incremento o reducción de las sanciones impuestas.

Las multas totales consentidas a diciembre del 2018 ascienden a un total de 2,477.61 UIT:

 

Sector Multa (UIT) Multa (Soles)
Electricidad 0.37  S/                            1,535.50
Hidrocarburos 1,019.23  S/                    4,229,804.50
Industria 439.62  S/                    1,824,423.00
Minería 567.07  S/                    2,353,340.50
Pesquería 451.32  S/                    1,872,978.00
Total 2,477.61  S/                  10,282,081.50

 

Tal como lo mencioné anteriormente, OEFA aplica sanciones como última ratio y en los casos en los que no se ha producido la subsanación o corrección de la conducta infractora o se haya acreditado daño o riesgo significativo al ambiente. Tales multas obedecen a dichos supuestos y a los casos en los que se ha verificado el incumplimiento de las medidas correctivas.

Un número importante a tomar en cuenta es el porcentaje de cumplimiento de las medidas correctivas impuestas en los procedimientos administrativos sancionadores, que al 2018 asciende a 93.97%. Este porcentaje es alentador, pues refleja el compromiso de las empresas para cumplir finalmente la normativa ambiental y, asimismo, nos impulsa a seguir trabajando en nuestra labor preventiva y de promoción de cumplimiento voluntario, la que esperamos se refleje, entre otros factores, en una reducción de las sanciones para el 2019.

En el registro de buenas prácticas ambientales, ¿qué empresas encontraremos y a cuáles no?

Entre los años 2014 y 2016, OEFA implementó el Registro de Buenas Prácticas Ambientales (RBPA), en el cual se inscribía solo a aquellas unidades productivas sin presuntos incumplimientos durante las supervisiones.

De dicha experiencia, se detectaron algunas imprecisiones que podrían incidir en un trato desigual a las empresas, tales como: (i) la inscripción se daba por unidad productiva y no por toda la empresa y (ii) se debía supervisar el 100% de las unidades productivas para estandarizar y garantizar la inscripción y la evaluación de todas las unidades productivas existentes.

Por ello, actualmente dicho registro se encuentra en un proceso de reestructuración que considere realizar un inventario de prácticas ambientales implementadas por las empresas, caracterizar la variable ambiental desde el punto de vista de los grupos de interés de las empresas y las mejoras regulatorias recientes.

Cabe indicar que la propuesta de nuevo registro considerará los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030, el Plan Bicentenario y los estándares de calidad de los países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

¿Hay alguna autocrítica que podría hacerse al OEFA? ¿En qué se han equivocado y qué habría que mejorar en el corto plazo?

Es importante empezar a medir los resultados del OEFA en términos de reducción del riesgo ambiental y generación del bienestar social.  Este es un tema que estamos abordando desde el inicio de la gestión, estableciendo las líneas de base que nos permitirán medir si está mejorando la calidad ambiental en las áreas de intervención del OEFA, producto de la fiscalización ambiental. A partir del año 2019 iniciaremos la medición de los resultados en estos términos.

Además, de una encuesta de percepción realizada en el año 2017 por el OEFA, resultó que el 80% de la población en las principales zonas de conflictos ambientales no confía en nuestra institución; es importante seguir escuchando a nuestros grupos de interés (población, sociedad civil y empresarios) a fin de retroalimentar nuestros procesos de fiscalización para seguir mejorando.

Aún existe la tarea pendiente de fortalecer la labor de OEFA como ente rector del SINEFA, ya que se han encontrado deficiencias en las EFA, en términos de recursos y priorización de temas clave para la población.  Sólo a través de un trabajo integrado entre el OEFA y las demás entidades fiscalizadoras ambientales podemos garantizar que la normativa de protección ambiental sea cumplida y logre sus objetivos.

Es necesario contar con información de calidad sobre el estado de componentes ambientales de manera preventiva. Para ello es importante en el corto plazo fortalecer las redes de monitoreo, y contar con tecnología que apoye la supervisión, así como sistemas de información compartida integrada y a disposición de los tomadores de decisiones y del público en general.

El OEFA comenzó en  el 2009 con un presupuesto de S/7.5 millones. Para el 2015 este era de S/230 millones. ¿Sigue aumentando el presupuesto para esta área? ¿Es necesario que sea así de ser el caso? ¿Por qué?

El OEFA inició el año 2009 sus funciones de supervisión directa.  Durante el transcurso de sus diez años de implementación, ha ido recibiendo funciones de manera progresiva como la fiscalización ambiental en energía, minería, industria, pesca, OVM, residuos sólidos, entre otros. Cabe destacar que en algunos casos las funciones transferidas han venido acompañadas de recursos para poder ejercerlas. Actualmente, existe un cronograma de transferencias hasta el 2021, por lo que el OEFA continuará asumiendo funciones, lo cual nos exigirá ser más eficientes con el uso de recursos asignados.

Tal como lo detalla el Plan Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (PLANEFA) el enfoque de nuestra fiscalización no prevé el incremento del número de supervisiones y sus consecuentes recursos, sino que se centra en disminuir el riesgo ambiental que generan los sectores económicos, buscando ser más eficientes y efectivos con los recursos asignados.

Quiero preguntarle ahora por el Tribunal de Fiscalización Ambiental, la última instancia administrativa. ¿Ha aumentado el trabajo en esta instancia? En otras palabras, ¿se sanciona más que antes?

En relación con el 2017, en el 2018 ha aumentado el número de casos tramitados por el Tribunal de Fiscalización Ambiental (TFA), pasando de 166 expedientes a 477 apelaciones respectivamente. Este incremento no implica un mayor número de sanciones, sino que obedece a una modificación contenida en el nuevo Reglamento del Procedimiento Sancionador de OEFA (vigente desde el 13/10/2017), que dispuso que la procedencia de los recursos de apelación sería de competencia del TFA y ya no de la primera instancia.

Esta disposición se aprobó a efectos de generar mayor celeridad en la atención de las apelaciones por parte del TFA, pues la evaluación de la procedencia de las apelaciones representaba mayores trámites y tiempo en la primera instancia en perjuicio de los administrados.

En el año 2017 al TFA se elevaron 166 apelaciones (84.6% de los casos fueron confirmados parcial o totalmente, el resto de los casos han sido declarados nulos o revocados), en el 2018 al TFA se elevaron 477 apelaciones, resolviéndose 285 casos (el 71.2% de los casos fueron confirmados total o parcialmente; el resto  de casos han sido declarados nulos o revocados).

Para el 6 de abril del 2019 tendrán las funciones de fiscalización ambiental del Minagri. ¿Contaremos con indicadores fiables y científicos que revelen qué industrias impactan más y negativamente en el medio ambiente del Perú, si la minería formal o la agroindustria?

El proceso de transferencia de las funciones de fiscalización ambiental de MINAGRI a OEFA comenzó en octubre del 2018 y, efectivamente, prevé su culminación en abril del 2019. Para tales fines, se ha designado a la Comisión de Transferencia que está integrada por representantes de ambas entidades para facilitar dicho proceso.

El proceso de transferencia prevé que OEFA inicie la revisión técnica legal del acervo documentario (22,000 expedientes aproximadamente), a partir del 28 de enero del 2019. Al culminar dicha revisión OEFA contará con información que permitirá realizar un diagnóstico de la situación del sector, el cual será complementado con las acciones de supervisión una vez culminada la transferencia.

La experiencia que se reciba del sector agricultura y la información obtenida en campo permitirán un diagnóstico objetivo de los impactos ambientales que generan las actividades agrícolas, pecuarias y de irrigaciones; así como el establecimiento de indicadores que permitan la mejora continua del proceso de fiscalización ambiental en dicho sector.

Ciertos grupos económicos parten su titularidad en pequeñas concesiones de menos de 2,000 hectáreas para hacerse pasar por pequeños mineros o mineros artesanales, cuando en realidad son mediana minería o gran minería, con el fin de evadir la fiscalización del OEFA. ¿Sigue siendo este un problema para la institución? ¿Depende de ustedes resolverlo?

La complejidad para la identificación de la conformación de grupos económicos como los que comenta no sólo es propia de OEFA sino también de diversas entidades del Estado encargadas de fiscalizar sus sectores como por ejemplo INDECOPI, OSIPTEL, SBS, entre otros; ello, debido a la informalidad que reina en nuestro país.

Básicamente los criterios para la detección de tales grupos son los mismos que utilizan las entidades descritas (mismos gerentes o representantes legales, mismos accionistas, relaciones familiares, concesiones colindantes, activos compartidos, etc.). Así, en nuestro caso realizamos un análisis integral de la información que disponen todas las instituciones involucradas como INGENMET, SUNARP, RENIEC, Ministerio de Energía y Minas, entre otras.

Sin perjuicio de ello, debo indicar que el tema central es viabilizar el proceso de formalización minera, a cargo de los Gobiernos Regionales.

Sé que no les compete la tarea de supervisar la pequeña minería o la minería artesanal. Pero ¿deberían?

Los Gobiernos Regionales, a través de sus Direcciones Regionales de Energía y Minas (DREM), son los órganos competentes de dicha fiscalización. No obstante, OEFA en su rol de ente rector brinda el apoyo técnico necesario para fortalecer las capacidades en materia de fiscalización de las DREM como Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA).

En el 2018, OEFA ha realizado diversas acciones destinadas al fortalecimiento de capacidades (o “acompañamientos”) en 9 regiones del país (La Libertad, Lima, Arequipa, Huánuco, Ica, Loreto, Callao, Ancash y Puno). Así, se realizaron 10 acompañamientos que consistieron desde la planificación hasta la ejecución de una visita de supervisión en campo, con las consecuentes observaciones y recomendaciones.

Esta entrevista apareció en la edición 68 de la revista Energiminas, que puede leer haciendo clic aquí.

Autor: Jean Pierre Fernandez (jpfernandez@prensagrupo.com)